鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的問題

主要體現(xiàn)在1、農(nóng)村生活污水、養(yǎng)殖廢水、黑臭水塘沒有得到有效治理,生活垃圾亂堆亂放亂倒現(xiàn)象嚴重。2、城鎮(zhèn)車輛亂停亂放、隨意上下客現(xiàn)象嚴重,占道經(jīng)營、小廣告等影響村莊形象。3、通信光纜、電纜亂拉亂接現(xiàn)象嚴重。4、生活污水收集不到位、治理不到位。5、占道施工現(xiàn)象嚴重,不規(guī)范。給環(huán)境保護和道路交通安全帶來不穩(wěn)定因素。

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村莊規(guī)劃問題突出

1、村莊規(guī)劃編制嚴重滯后。

2、村莊規(guī)劃費用較高。

3.村莊建設(shè)管理不到位

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員較少,加之農(nóng)村面寬量大,農(nóng)戶建房普通存在不報批、先建后批或批轉(zhuǎn)與實際建設(shè)不相符等現(xiàn)象普遍發(fā)生,監(jiān)管難度較大。

自然資源部——村莊規(guī)劃意見

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,有序推進村莊規(guī)劃編制

在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中,統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展,合理優(yōu)化村莊布局。結(jié)合考慮縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃工作節(jié)奏,根據(jù)不同類型村莊發(fā)展需要,有序推進村莊規(guī)劃編制。集聚提升類等建設(shè)需求量大的村莊加快編制,城郊融合類的村莊可納入城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃統(tǒng)籌編制,搬遷撤并類的村莊原則上不單獨編制。避免脫離實際追求村莊規(guī)劃全覆蓋。

全域全要素編制村莊規(guī)劃

以第三次國土調(diào)查(下文簡稱“三調(diào)”)的行政村界線為規(guī)劃范圍,對村域內(nèi)全部國土空間要素作出規(guī)劃安排。按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(自然資辦發(fā)〔2020〕51號),細化現(xiàn)狀調(diào)查和評估,統(tǒng)一底圖底數(shù),并根據(jù)差異化管理需要,合理確定村莊規(guī)劃內(nèi)容和深度。

尊重自然地理格局,彰顯鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢

在落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃確定的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上,不挖山、不填湖、不毀林,因地制宜劃定歷史文化保護線、地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害風(fēng)險控制線等管控邊界。以“三調(diào)”為基礎(chǔ)劃好村莊建設(shè)邊界,明確建筑高度等空間形態(tài)管控要求,保護歷史文化和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

村莊規(guī)劃問題突出

精準落實最嚴格的耕地保護制度。將上位規(guī)劃確定的耕地保有量、永久基本農(nóng)田指標細化落實到圖斑地塊,確保圖、數(shù)、實地相一致。

統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè),優(yōu)化功能布局

工業(yè)布局要圍繞縣域經(jīng)濟發(fā)展,原則上安排在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū);對利用本地資源、不侵占永久基本農(nóng)田、不破壞自然環(huán)境和歷史風(fēng)貌的鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品分揀、冷鏈、初加工等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)可根據(jù)實際條件就近布局;嚴格落實“一戶一宅”,引導(dǎo)農(nóng)村宅基地集中布局;強化縣城綜合服務(wù)能力,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心,統(tǒng)籌布局村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)設(shè)施和公共設(shè)施,促進設(shè)施共建共享,提高資源利用節(jié)約集約水平。

充分尊重農(nóng)民意愿

規(guī)劃編制和實施要充分聽取村民意見,反映村民訴求;規(guī)劃批準后,組織編制機關(guān)應(yīng)通過“上墻、上網(wǎng)”等多種方式及時公布并長期公開,方便村民了解和查詢規(guī)劃及管控要求。擬搬遷撤并的村莊,要合理把握規(guī)劃實施節(jié)奏,充分尊重農(nóng)民的意愿,不得強迫農(nóng)民“上樓”。

加強村莊規(guī)劃實施監(jiān)督和評估

村莊規(guī)劃批準后,應(yīng)及時納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng),作為用地審批和核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。不單獨編制村莊規(guī)劃的,可依據(jù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的相關(guān)要求,進行用地審批和核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。村莊規(guī)劃原則上以五年為周期開展實施評估,評估后確需調(diào)整的,按法定程序進行調(diào)整。上位規(guī)劃調(diào)整的,村莊規(guī)劃可按法定程序同步更新。在不突破約束性指標和管控底線的前提下,鼓勵各地探索村莊規(guī)劃動態(tài)維護機制。

現(xiàn)階段中國城市規(guī)劃存在的問題現(xiàn)象

一、當前城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問題

  當前,我國城市建設(shè)正以前所未有的速度進行著,在為我國經(jīng)濟建設(shè)注入了新的活力同時,也產(chǎn)生了不少新的問題,造成了經(jīng)濟效益和社會效益的損失,影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃建設(shè)中的這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

  狼煙四起的“圈地運動”,導(dǎo)致城市近郊土地資源浪費嚴重,農(nóng)民的非農(nóng)化問題比較突出。由于實行市場經(jīng)濟、住房體制改革、允許土地拍賣,再加上國家鼓勵推進城市化等,房地產(chǎn)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等一時火暴,城市的“圈地運動”一浪高過一浪。據(jù)統(tǒng)計,僅2002年1—8月全國購置土地面積13680萬平方米,比上年同期增長42%。造成國有土地資產(chǎn)大量流失的“圈地運動”黑幕重重:盲目圈地引發(fā)惡意炒作,地價與住宅價格上升,出現(xiàn)“虛熱”苗頭,房產(chǎn)有泡沫之險;圈地前后既沒項目可行性研究,又無規(guī)劃,出現(xiàn)開發(fā)區(qū)開而不發(fā)的怪現(xiàn)象,造成土地資源閑置;盲目圈地,破壞了大量耕地,造成后備土地資源不足。非但如此,圈地還引起了農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)化問題。一般說來,在圈地之后,失去了土地的農(nóng)民唯一的出路就是轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè),由此實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化和穩(wěn)妥地推進城市化。然而,按照國家規(guī)定,農(nóng)村土地不能直接進入一級市場,只能以較低的價格被國家征用。農(nóng)村土地價格與被國家征用后的土地價格相比,存在著幾十倍或更大的差價,再加上各級提留,因而被征地的農(nóng)民拿到手的補償費過低,而農(nóng)民為尋找出路需要支付的第二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)費用往往是征地補償?shù)暮脦妆?。因此農(nóng)民難以進行二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)性的投資,更談不上讓這點資金長期發(fā)揮社會保障、醫(yī)療保障等功能。所有這些會對城市化產(chǎn)生相當?shù)呢撁嬗绊懖⒔o社會穩(wěn)定留下隱患。

  體現(xiàn)歷史文化傳統(tǒng)的古建筑和歷史遺跡遭到破壞、甚至完全消失。在建筑史上,我們常常為我國不同地域、不同民族、不同時期的建筑風(fēng)格異彩紛呈而倍感驕傲和自豪,可是在盲目追求“一年一小變,三年一大變”的城市改造中,它們被無情地拆除了。它們的舊址上出現(xiàn)了高密度、高體量的商品房與道路。幾百年、上千年營造的城市,其原有的建筑、道路、歷史遺跡和文化脈絡(luò)永遠地消失在機器的轟鳴中。比如,古城蘇州為了修建一條橫穿市區(qū)的干路,就拆除了長達數(shù)公里的宋、元、明、清、民國時期的街道、小巷、石橋等古建筑,無論市民作怎樣的努力還是沒能保留這些永遠不可復(fù)制的歷史遺跡。鑒于此,聯(lián)合國教科文組織明確表示不會接受以“蘇州古城”的名義來申請“世界文化遺產(chǎn)”項目申請。同時,沒有合理的規(guī)劃,許多具有代表性的城市建筑,被一群群沒有文化根基的“火柴盒”式的建筑和爛尾樓所包圍,失去了其天際線和應(yīng)有的景觀展示,如同昨日黃花。

  不顧區(qū)域一體化趨勢,城市搞“諸侯規(guī)劃”。許多城市為了相互競爭,忽視都市圈的客觀存在,置經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化浪潮不顧,坐井觀天、畫地為牢,片面地從各自城市競爭角度出發(fā),單純地規(guī)劃一個城市,導(dǎo)致城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似、雷同。比如,許多城市都定位于信息產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè),造成區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和城市發(fā)展布局不合理。單個城市缺乏區(qū)域的支持,猶如魚缺少水,后勁不足,從而不利于整個區(qū)域的發(fā)展,這些都嚴重地妨礙了我國城市總體實力,降低了在國際上的競爭力。

  大搞形象工程、政績工程,城市規(guī)劃大同小異。許多城市政府為了展示政績,展示城市“魅力”,盲目搞大廣場、大草坪、超高建筑,有的城市一下子建立了十幾個廣場,要知道中國是嚴重缺水國家,光澆灌這些大廣場上的草坪不僅花費本該用于其它方面的資金,而且還增加城市的供水壓力。有的城市斥巨資從深山老林購買古木大樹,把數(shù)以萬計的名貴參天大樹移植到城市里,城市綠化率確實一時提高了不少,城市儼然成了郁郁蔥蔥的“花園城市”,可是不久,這些林木因“水土不服”而死亡,造成極大的浪費。有的城市建立超高層“標志性建筑”,鶴立城市一隅,與城市景觀極不協(xié)調(diào)。許多城市的規(guī)劃幾乎是一個模樣:中心商業(yè)區(qū)、廣場、步行街、環(huán)線、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)等。中等城市效仿(特)大城市,小城市拷貝中等城市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)制小城市。城市就像從流水線上生產(chǎn)出來的產(chǎn)品,千城一面,城市個性幾乎蕩然無存。

  還有其它一些問題。如有的城市片面追求經(jīng)濟利益,不注重對生態(tài)環(huán)境的保護和環(huán)境污染的治理,SARS事件就對我國的城市規(guī)劃環(huán)境建設(shè)提出了挑戰(zhàn);有的城市在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)大興土木,超強開發(fā),導(dǎo)致景區(qū)自然生態(tài)和景觀資源遭到嚴重破壞,影響到城市的可持續(xù)發(fā)展。如此等等,不一而足。

二、我國城市規(guī)劃體系存在的不足

  導(dǎo)致上述情況的出現(xiàn),在很大程度上要從我國現(xiàn)有城市規(guī)劃體系來尋其根源。城市規(guī)劃體系包括三個方面:城市規(guī)劃的編制與審批;城市規(guī)劃的實施與管理;城市規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。筆者以為,目前,我國城市規(guī)劃體系主要存在著以下四個方面的缺陷。

  第一,行政判斷和長官意志在很大程度上左右著城市規(guī)劃?!靶鹿偕先稳鸦稹保h政領(lǐng)導(dǎo)往往看重的是任期內(nèi)的政績,上級領(lǐng)導(dǎo)考核他們是看他們建設(shè)了多少項目,加上對城市規(guī)劃的重要性存在著模糊認識,認為規(guī)劃可有可無,只要經(jīng)濟發(fā)展了,其它都是次要的。由于對政治業(yè)績的追求,城市政府、領(lǐng)導(dǎo)自覺或不自覺地受到開發(fā)商的影響或被開發(fā)商牽著鼻子走,因此不可避免地造成犧牲公眾利益來換取眼前經(jīng)濟發(fā)展的許多短期行為:要求規(guī)劃部門按照領(lǐng)導(dǎo)的意志進行規(guī)劃的編制,或利用權(quán)力隨意改變已經(jīng)批準的城市規(guī)劃。一句順口溜對此作了概括:“規(guī)劃規(guī)劃,不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”。由政績意識支配,城市政府只要項目,不顧規(guī)劃,亂批土地。在這種情況下,規(guī)劃部門在堅持原則與不堅持原則之間左右為難:堅持原則就要得罪領(lǐng)導(dǎo);不堅持原則是失職。在現(xiàn)行的體制下,規(guī)劃只好服從項目,服從領(lǐng)導(dǎo)。在目前,長官意志強烈地影響著城市規(guī)劃,干擾著規(guī)劃的合理性,出現(xiàn)了規(guī)劃利益的長遠性與政府任期政績顯現(xiàn)之間的矛盾、規(guī)劃利益的整體性與開發(fā)商利益的局部性之間的矛盾。

  一句話,在現(xiàn)階段行政領(lǐng)導(dǎo)存在著“出政績——發(fā)展經(jīng)濟——吸引投資——突破規(guī)劃”的思想行為方式,使城市規(guī)劃部門和設(shè)計師面對的是“棋子”會自己走動的“一盤棋”,他們的美好藍圖在謀劃、實施中備受行政部門意志的左右,經(jīng)過不斷修改被搞得面目全非、支離破碎。

  第二,規(guī)劃管理、監(jiān)督的欠缺。目前城市規(guī)劃出現(xiàn)上述的“異化現(xiàn)象”,使得規(guī)劃很像橡皮泥,能縮能伸、能圓能方,已制定的規(guī)劃無法落實。雖然現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》明確規(guī)定,城市規(guī)劃實施與管理的行政主體是規(guī)劃主管部門,然而現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制,難以糾正領(lǐng)導(dǎo)在城市建設(shè)指導(dǎo)思想上的偏差,難以督促城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用和法定效力的落實。目前,很大部分違反《城市規(guī)劃法》的基本上是政府。當前的體制下,如政府違法,規(guī)劃主管部門縱然有“舍得一身剮”的勇氣,也是無法或難以對政府這位“皇帝”進行抵制和執(zhí)法的。

  與此同時,出現(xiàn)了削弱城市規(guī)劃執(zhí)法的情況。隨著城市建設(shè)的發(fā)展,規(guī)劃執(zhí)法的要求越來越高,任務(wù)越來越重,重要性越來越大,可執(zhí)法力量卻越來越弱。在政府機構(gòu)改革之時,不少地方或砍掉規(guī)劃部門,或不適當?shù)販p少規(guī)劃人員,造成了規(guī)劃執(zhí)法軟弱無力,甚至出現(xiàn)了執(zhí)法真空。于是凸顯了要加強規(guī)劃執(zhí)法力度與規(guī)劃執(zhí)法力量不足之間的矛盾。

  同時,還缺乏有效、及時的監(jiān)督機構(gòu)?!冻鞘幸?guī)劃法》規(guī)定“城市規(guī)劃主管部門有權(quán)對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程是否符合規(guī)劃要求進行監(jiān)督與檢查”,這說明規(guī)劃的監(jiān)督檢查也是規(guī)劃主管部門的職責(zé),然而在現(xiàn)行體制下,該部門難以發(fā)揮對城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督制約作用。目前,對規(guī)劃管理監(jiān)督的形式主要是輿論監(jiān)督,但它具有明顯的滯后性,當問題出現(xiàn)并已經(jīng)達到很嚴重程度之后,才會曝光。媒體輿論確實能制止一些違規(guī)建設(shè)項目,解決一些問題,但有些違規(guī)項目雖然得到了制止,其損失卻永遠得不到挽回了,比如,前述對歷史古跡和文化遺產(chǎn)的破壞,我們已無法恢復(fù)其本來面目,其經(jīng)濟社會效益的損失也是無法用金錢來估算的。

  第三,規(guī)劃決策的封閉性。我國城市規(guī)劃決策基本上是一個封閉的工作系統(tǒng)。長期以來,規(guī)劃從編制、修訂、審批到通過,都視為行政部門同步的操作過程,絕少向外界公布,規(guī)劃的制定僅限制在由領(lǐng)導(dǎo)、專家和相關(guān)部門人員形成的一個小圈子里。就目前而言,權(quán)力權(quán)威遠遠大于知識權(quán)威,在制定規(guī)劃決策時,在很大程度上是決策主體(即領(lǐng)導(dǎo)和部門)單方面作用于決策對象(專家及相關(guān)人員),幾乎不存在兩者之間的互動關(guān)系,專家處于決策的第二線。而且規(guī)劃決策全過程充斥著政見和利益沖突,影響著規(guī)劃決策的正確性、合理性。各部門之間的利益沖突,在當前主要通過財政預(yù)算來解決,因此各部門為獲取更多資源而相互競爭,而在資源分配過程中行政主體并不能做到不偏不倚。因而地方主義、宗派主義在決策過程中普遍存在,也就是說城市規(guī)劃沒有起到協(xié)調(diào)各利益集團的作用,出現(xiàn)利益主體訴諸于暗箱操作的現(xiàn)象就不足為奇了,個人“尋租”、集團“尋租”也就不可避免。然而個人、集團利益的最大化,并不代表公眾利益的最大化,代表公共利益的城市規(guī)劃無法體現(xiàn)、發(fā)揮公平原則和作用。

  第四,城市規(guī)劃的公眾參與度不高。按照S·R·安斯汀將公眾參與城市規(guī)劃分成三種類型和八個層次的觀點來看,我國公眾參與城市規(guī)劃還處于告知性參與階段,參與的程度還處于低層次上。這不是公民對城市規(guī)劃的熱情不高,而是規(guī)劃主管部門或其它部門很少向社會公布有關(guān)規(guī)劃信息,公民根本沒有機會參與規(guī)劃的決策,即使公眾能夠設(shè)計出可行的規(guī)劃方案,出于多種原因,規(guī)劃主管部門拒絕接受他們的成果,使公布規(guī)劃信息流于形式主義。如《南方周末》2003年4月3日報道,鄭州市民任俊杰響應(yīng)市政府征集規(guī)劃、改造二七廣場的號召,設(shè)計出了二七廣場改造方案,規(guī)劃方案通過“地下隧道穿行,地面外環(huán)輔助”等手段,可對擁擠的交通進行有效疏導(dǎo),使原來的六條馬路交匯口,變成了一個50000平方米的市民休閑廣場,其設(shè)計理念得到專家的認可,更是得到成千上萬市民的支持,但規(guī)劃等部門認為他“沒有規(guī)劃資質(zhì)”而嘲弄、侮辱他,否定了他的設(shè)計方案,準備啟用來自上海一家設(shè)計單位的方案。雖然,現(xiàn)在不乏負責(zé)規(guī)劃的有關(guān)部門要求一些非規(guī)劃專家和代表共同商議規(guī)劃大計,但專家、代表不好違主人之意,隨聲附和,最多解決一些不傷感情的技術(shù)問題,再者這些專家和代表能否代表和反映公眾意志還很難斷定。公眾對城市規(guī)劃的參與度不高,對規(guī)劃的執(zhí)行監(jiān)督幾乎無從談起,使得大量社會資源流向了“面子工程”。

規(guī)劃執(zhí)行過程中存在的問題

執(zhí)行情況主要是看當?shù)?strong>城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中存在的問題的領(lǐng)導(dǎo)和政府財力情況城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中存在的問題,因為涉及拆遷就會引發(fā)很多問題城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中存在的問題,沒錢拆不下來。一般來說規(guī)劃年限都比較長城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中存在的問題,但是現(xiàn)在由于各種問題(領(lǐng)導(dǎo)更換、各種新穎的理念)導(dǎo)致規(guī)劃經(jīng)常都在修改。

法律依據(jù):

《城市規(guī)劃編制辦法》

第二十條城市總體規(guī)劃包括市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃。

編制城市總體規(guī)劃,應(yīng)當先組織編制總體規(guī)劃綱要,研究確定總體規(guī)劃中的重大問題,作為編制規(guī)劃成果的依據(jù)。

第二十一條編制城市總體規(guī)劃,應(yīng)當以全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及其它上層次法定規(guī)劃為依據(jù),從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的角度研究城市定位和發(fā)展戰(zhàn)略,按照人口與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位的協(xié)調(diào)發(fā)展要求,控制人口規(guī)模、提高人口素質(zhì),按照有效配置公共資源、改善人居環(huán)境的要求,充分發(fā)揮中心城市的區(qū)域輻射和帶動作用,合理確定城鄉(xiāng)空間布局,促進區(qū)域經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

第二十二條編制城市近期建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)當依據(jù)已經(jīng)依法批準的城市總體規(guī)劃,明確近期內(nèi)實施城市總體規(guī)劃的重點和發(fā)展時序,確定城市近期發(fā)展方向、規(guī)模、空間布局、重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施選址安排,提出自然遺產(chǎn)與歷史文化遺產(chǎn)的保護、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)與治理的措施。

第二十三條編制城市分區(qū)規(guī)劃,應(yīng)當依據(jù)已經(jīng)依法批準的城市總體規(guī)劃,對城市土地利用、人口分布和公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配置做出進一步的安排,對控制性詳細規(guī)劃的編制提出指導(dǎo)性要求。

第二十四條編制城市控制性詳細規(guī)劃,應(yīng)當依據(jù)已經(jīng)依法批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃,考慮相關(guān)專項規(guī)劃的要求,對具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標,作為建設(shè)主管部門(城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門)作出建設(shè)項目規(guī)劃許可的依據(jù)。

編制城市修建性詳細規(guī)劃,應(yīng)當依據(jù)已經(jīng)依法批準的控制性詳細規(guī)劃,對所在地塊的建設(shè)提出具體的安排和設(shè)計。